В среду депутатам эстонского парламента не спалось. Представители как правящей коалиции, так и оппозиции провели ночь в зале заседаний — на повестке дня стояло второе чтение многострадального закона об административной реформе. Ночные заседания являются любимой тактикой оппозиции, чтобы дать понять правительству — мы с вами не согласны!
Административная реформа в ее нынешнем виде преследует цель, поставленную еще в 90-х годах прошлого века, после восстановления независимости: сократить число местных самоуправлений, уменьшив таким образом количество чиновников и местных депутатов. В результате, по мысли авторов реформы, освободившиеся средства можно будет направить на реально необходимые людям услуги. В пользу реформы говорит и тот факт, что многие самоуправления сейчас не имеют достаточных средств, чтобы выполнять все возложенные на них законом обязанности. Реализация реформы приведет к перекройке всей административной карты страны, которая делится на 15 уездов и 226 самоуправлений, иначе называемых волостями. Именно их число правительство и намерено сократить.
Еще до запуска законодательного процесса кабинет министров создал на сайте министерства финансов специальную страничку, посвященную административной реформе. Гражданам предлагалось ознакомиться с тем, в какой территориальной единице им предстоит жить после объединения нескольких волостей в одну. Руководству же самоуправлений правительство настоятельно посоветовало, не мешкая, начинать переговоры об объединении.
Критерий был простой — в новых, укрупненных волостях должно проживать не менее 5 000 человек.
На сегодняшний день население большинства сельских волостей составляет порядка 2-2,5 тысяч человек. Согласно графику проведения реформы, который был составлен правительством летом прошлого года, закон об административной реформе должен вступить в силу не позднее 1 июля этого года, а к осени 2017 года процесс слияния самоуправлений уже должен быть завершен. В случае, если та или иная волость объединяться с соседями не захочет, решение о том, к какому из укрупненных самоуправлений ее приписать, будет принимать правительство. В следующем году в новых самоуправлениях должны пройти местные выборы, по итогам которых будут сформированы новые органы власти. В качестве срока окончания реформы правительство наметило 2018 год. Пока что процесс из графика не выбивается, хотя и наталкивается на многочисленные трудности.
Основными препятствиями стали многочисленные споры о том, кто и как должен финансировать деятельность местных самоуправлений после реформы. На данный момент для большинства волостей основным источником дохода являются перечисления из госбюджета. По сути, немалая часть местных самоуправлений постепенно движется к банкротству — поступающая в местные бюджеты часть налогов недостаточна для того, чтобы обеспечить жителей какой-нибудь сельской волости всеми услугами, которые закон возлагает на плечи местной управы. В первую очередь страдают сельские школы: если зарплату учителям платит государство, то ремонт зданий — ответственность местных властей. То же самое относится к местным дорогам и прочей инфраструктуре. Однако несмотря на схожие проблемы, все самоуправления решают их по-разному: кто-то умудряется привлекать инвесторов и тем самым увеличивать поток налогов в собственный бюджет, кто-то живет за счет кредитов.
При объединении все данные о финансовом положении самоуправления следует раскрывать, считают руководители местных органов власти, ведь в итоге может получиться так, что волость, став частью нового, укрупненного самоуправления, получит в «довесок» долги своих соседей.
Классическим примером такого нелегкого выбора стала волость Азери на севере страны. Будучи расположена в уезде Ида-Вирумаа, она получила два предложения об объединении. Одно — от расположенных в том же уезде волостей Сонда, Люгазе и города Кивиыли. Другое — от расположенных в «чужом» соседнем уезде Ляэне-Вирумаа волостей Виру-Нигула и Кунда. Объединение со своими соседями по Ида-Вирумаа приведет к созданию крупного самоуправления с населением более 11 тысяч человек. Государство для таких территорий предусматривает единовременную помощь в размере нескольких десятков тысяч евро. Правда, в этом случае голоса немногочисленных жителей Азери фактически растворятся в новой агломерации. Если же Азери захочет выйти из состава «своего» уезда и объединиться с Виру-Нигула и Кунда, ее «политическое значение» в новом объединении позволит ей чувствовать себя на равных с новыми партнерами. Государственное пособие на объединение, правда, в этом случае будет гораздо более скромным.
Заинтересованность в объединении проявляют, в основном, города. Так, например, второй по величине город Эстонии — Тарту — одним из первых сделал предложение об объединении сразу всем шести окружающим его волостям. Логика процесса здесь видна лучше всего: у города есть возможности для развития присоединяемых территорий. Тарту — город университетский, местная экономика во многом строится на использовании интеллектуальной собственности, однако лишней земли для строительства тех же технопарков, которые могли бы привлечь новых предпринимателей и инвесторов, у города уже практически не осталось. Укрупнение явно выгодно Тарту, но жители окрестных волостей сомневаются, что в новой городской агломерации численностью почти 200 тысяч человек они не останутся на положении «нелюбимых детей». «Город, разумеется, будет заботиться о всех своих жителях», — парирует вице-мэр Андрей Садовников, автоматически зачисляя жителей окрестных сел и хуторов в горожане.
После первого чтения законопроекта, внесенного в парламент в начале апреля, оппозиция предложила к нему более 200 поправок. Коррекции подверглось буквально все — от деталей процесса объединения до размеров финансовой помощи новообразованным территориальным объединениям. Отдельный блок поправок был посвящен Таллину — в столице у власти уже давно находится оппозиция в лице Центристской партии.
Главной претензией центристов стало заложенное в законопроект намерение правительства перераспределить подоходный налог.
Предполагается, что если средняя зарплата на территории местного самоуправления превышает 110% от средней зарплаты по стране, государство может изъять образовавшийся «излишек» средств и направить его более бедным регионам. В столице средняя зарплата составляет почти 1200 евро, это почти на 100 евро больше 1045 евро — средней зарплаты по Эстонии. Даже в Тарту средняя зарплата составляет уже 1008 евро, а в сельских самоуправлениях она и того меньше. Управляющие Таллинном центристы справедливо увидели в законопроекте желание правительства залезть в карман жителям (и руководителям) столицы.
Другой серьезной претензией к законопроекту является то, что он дает правительству право своим решением объединять те волости, которые по каким-либо причинам не объединятся сами. Ультраправая Национальная консервативная партия намерена сделать все, чтобы правительство такого права не получило. Популярность консерваторов находится на подъеме, причем основными их избирателями являются жители сельской глубинки, где к реформе отношение, мягко говоря, настороженное. Лидер ультраправых Март Хельме пообещал дойти до Государственного суда, чтобы положить конец «попранию конституции».
Коалиционные партии говорят, что учли большинство замечаний своих оппонентов ко второму чтению законопроекта. Перераспределение подоходного налога, по словам председателя фракции социал-демократов Андреса Анвельта, с лихвой будет компенсировано из стабилизационного фонда. И него же предполагается направить десятки миллионов евро на помощь новым, укрупненным самоуправлениям. Что же касается права правительства насильно укрупнять местные территориальные единицы, то, по мнению правительственных экспертов, Эстония в данном случае лишь копирует опыт Германии и Латвии. Свою южную соседку эстонские власти постоянно приводят в пример сомневающимся — на сайте, посвященном административной реформе можно скачать специальный обзор аналогичной реформы, проведенной латвийскими властями.
Однако аргументы правительственных партий оппозицию не убедили, и в ночь со среды на четверг эстонские парламентарии из числа оппозиционных партий прибегли к тактике затягивания процесса.
Она сводится к тому, что второе чтение законопроекта фактически блокируется: депутаты от оппозиции задают докладчикам все новые и новые вопросы, а главное, каждые десять минут требуют объявить десятиминутный перерыв (такое право у них есть, согласно регламенту). В результате заседание превращается в коллективную борьбу со сном на рабочем месте. Некоторые опытные депутаты заранее приносят в свои кабинеты раскладушки, чтобы, постоянно меняясь с коллегами по фракции, урвать хоть час сна. «Мы дадим понять правительству, что тактика «асфальтового катка» не работает в таком важном вопросе», — в один голос заявляют оппозиционеры.
При этом саму необходимость реформы никто под сомнение не ставит — население стареет и сокращается, и взваливать на плечи государства содержание излишней бюрократии на низовом уровне становится не только бессмысленно, но и дорого. Как признают и оппозиционеры, и представители коалиционных партий, закон об административной реформе со всей вероятностью будет принят во втором чтении уже в ближайшую среду.
